통일 후 북한 지역의 토지제도 재편이 된다면 재국유화의 방식으로 할 수 있다. 재국유화란 “통일 직후 북한 정권에 의해 불법적으로 몰수된 토지 등에 대한 원소유자의 소유권을 무효화하지 않고 북한 내 모든 재산을 재국유화한 후 가칭 ‘국유재산관리청’ 등 행정기관을 통해 매각 등의 방법으로 사유화를 하는 방안”이다. 북한지역의 토지에 대한 공공성과 그 밖의 정책인 판단을 근거로 북한 정권에 의해 행해진 토지개혁 등의 조치를 무효로 하지 않고, 북한 내 모든 재산을 국가 소유로 존속시킨다는 것이다.
장점은 재국유화에 따라 원소유자 등의 문제를 사전에 방지하여 투자를 촉진할 수 있고, 남한 정부의 재량권에 따른 국토개발과 균형 발전을 효율적으로 추진할 수 있다. 북한 주민들에게도 재산의 현상 유지가 가능하기 때문에 지지를 받을 수 있다. 국유화 조치에 따라 부동산투기를 원천적으로 방지할 수 있다. 그러나 단점으로 통일 한국이 지향하는 헌법정신 내지 법치주의에 반하는 위헌적 요소가 있음. 무슨 근거로 사회주의 체제에서의 불법을 수인하여, 국유재산들을 존치시키는지가 문제된다. 또한 자유민주적 기본질서에 의해 북한지역도 토지소유 질서를 재편해야 하는데, 남한과는 달리 북한지역을 국유지로 존속시키는 것에 대한 법적 근거도 없다. 한 나라에서 남한지역은 사유제, 북한지역은 국유제로 운영한다는 것은 국민들에게 차별적 인식을 부여할 것이며, 법적 정당성에도 부합하지 않다. 북한 주민들이 사회협동단체소유권을 보유하던 토지를 국유화하는데 근가 없다.
토지의 공공임대제는 토지를 국가 또는 지방자치단체가 소유하면서, 임대차계약을 통해 임차인에게 토지사용권을 설정해 주고, 그 대가로 임대료를 지급받는 제도이다. 정치 경제 학자들이 지지하는 제도다.
토지의 공공임대제의 장점은 임대료의 부담 때문에 토지투기를 근원적으로 차단할 수 있다. 정부는 토지임대료 수입을 항구적으로 확보하게 되고, 진입장벽이 없어 생산적 투자의 촉진과 신속한 경제 재건에 기여할 수 있다. 소유물반환청구 등에 대한 두려움 등이 없어 통일과정의 연착륙에 기여할 수 있다. 하지만 토지의 공공임대제의 단점은 북한 정부의 불법조치들을 인정하는 것은 단순한 경제적인 차원이 아닌 불법청산과 같은 법치국가 원리에도 반한다. 남한지역과 달리 북한지역의 토지를 국유나 공유 상태로 유지하는 이원적인 토지제도는 남북한 주민들 간의 형평성 등 위화감을 조성할 수 있다. 토지의 사적 소유 부정은 북한주민들에게 자본 형성에 막대한 지장을 초래할 수 있으며, 북한주민들의 자산은 주택소유권과 토지사용권에 그치게 된다. 남북한 주민 간의 경제적 차이를 고착화 할 수 있음. 남북주민 간의 경제적 격차 해소의 반향에 역행하게 된다.
통일은 우리 민족의 지상과제이다. 그렇다 하더라도 무상 몰수당했던 월남인이나 북한 주민들에게 무작정 희생을 감내하라고 강요할 수는 없다. 원소유자들의 의사를 무시하는 것은 통일의 목표와 이상에도 부합하지 않는다. 소유제도의 재편 방식은 이러한 원소유자들의 의사를 고려하면서 국토의 효율적인 이용 및 사회통합 및 발전에 기여할 수 있는 것이 되어야 할 것이다. 따라서 헌법 제23조 제3항에 따른 ‘보상’이 적절할 것으로 여겨진다. 통일 후 ‘보상’의 범위와 방법에 대해서는 특별법을 제정하여 그 법에 따라 행해야 하고, 보상자금 마련과 관련하여 다양한 방안을 강구해야 한다. 오늘날 공공의 목적을 위해 수용할 경우 행해지는 보상기준들이 참고는 될 수 있다. 체제와 상황이 다르기 때문에 현행 보상 원칙들을 그대로 수용할 수는 없다. 국가에 심각한 재정적 부담이 되지 않을 정도의 수준의 보상액과 지급방식도 일시금이 아닌 거치식 분할지급방식 등을 취할 수 있다.
윤철홍 교수
숭실대 법학과
